导读

河南兰考县作为全国首个国家级普惠金融改革试验区正在为贫困县域普惠金融发展提供新的样本。下一步，“兰考模式”将首先被推广到河南省更多地区，助力国家普惠金融政策在河南的落地。

正文

“以数字普惠金融为核心，以金融服务、普惠授信、信用建设、风险防控为基本内容”的“一平台四体系”是河南兰考县摸索创新出的普惠金融新模式。自2016年12月，经国务院同意，中国人民银行联合六部委和河南省政府联合下发了《河南省兰考县普惠金融改革试验区总体方案》以来，河南兰考县作为全国首个国家级普惠金融改革试验区正在为贫困县域普惠金融发展提供新的样本。2017年三季度末，兰考县普惠金融发展指数（IFI）由2015年末的0.26上升到0.39，在河南省107个县（市）中排名第二，较2015年末上升20位。其中，金融服务覆盖面、可得性、满意度指标排名分别较2015年末提升10位、83位、9位。

结合河南省普惠金融发展现状和经验，第十三届全国人大代表、中国人民银行郑州中心支行行长徐诺金在刚刚闭幕的两会上提出了以立法促进普惠金融发展的提议，本刊记者对其进行了专访。

国务院《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》（以下简称《规划》）中指出：“大力发展普惠金融，是全面建成小康社会的必然要求。到2020年，要建立与全面建成小康社会相适应的普惠金融服务和保障体系。”这一规划将普惠金融发展上升为国家战略，普惠金融发展已经迎来新机遇。

随着航空港试验区、自贸区、自主创新示范区等国家战略不断落户河南，河南省现代金融体系不断完善，金融总量持续扩大，已形成了以银行业金融机构为主导、保险市场和资本市场持续发力的发展新格局，对实体经济发展的支持力度逐渐增强。根据《河南省兰考县普惠金融改革试验区总体方案》，经过5年左右的试验，河南省兰考县将被建设成为普惠金融改革先行区、创新示范区、运行安全区。徐诺金告诉记者，河南省将兰考县普惠金融改革试验区建设作为全省金融改革的突破口，普惠金融改革仅仅围绕“普惠、扶贫、县域”三大主题，传统金融与数字金融相结合，坚持重点领域创新，走出新路子，积累新经验。

一直以来，由于认识上的偏差及金融的逐利性等因素，导致金融更多地服务于高端人群、有财力的客户。中低收入群体和弱势群体未能充分享受金融带来的便利。随着普惠金融的提出，很多人把普惠金融等同于优惠政策、扶贫救济，或把普惠金融等同于弱势群体、贫困地区的融资，将欠发达地区的金融发展寄希望于普惠金融。那么，究竟什么是普惠金融？其将会带来哪些改变？

对此，徐诺金表示，做好普惠金融，就要正确地认识什么是普惠金融。首先从思想上纠偏，才能更好地落地。当前，我国普惠金融的发展尚处于起步阶段，社会及各界对其没有统一的认识和概念。虽然《规划》等政策层面已明确了普惠金融的概念，但目前尚无普惠金融的法律概念，普惠金融法律法规体系的不完善，这已成为制约我国普惠金融深化发展的明显短板，这也是国家政策难以真正落地的原因之一。

他说：“普惠金融是所有金融服务的普及。但并不是所有推动金融普及的金融都是普惠金融。关键是在‘客户可接受的价格’和‘金融机构可覆盖的成本’之间取得平衡，如此，才能有效推动普惠金融的普及，将金融更多地延伸到偏远地区和乡村。”普惠金融兼顾效率和公平，是介于商业金融与政策金融之间的第三种金融理念，是对传统金融精神的重新定义、重新诠释。具体而言，他认为，普惠金融有四个维度：第一，“普”就是所有群体在需要的时候，能平等获得金融服务；第二，“惠”就是融资成本可负担；第三，服务包括信贷及支付、保险、理财等各方面；第四，兼顾效率和公平，强调对薄弱环节或地区的支持。

为此，结合普惠金融的特征、服务内容以及对象，徐诺金提议，应通过法律对普惠金融进行明确的界定，以使得社会各界明了普惠金融是为全部市场主体和广大人民群众服务的，只是重点服务对象为小微企业、农民、城镇低收入人群、偏远山区人群等弱势群体，真正将普惠金融上升为人发展的基本金融权利，进而打通普惠金融政策落地的“最后一公里”。

“从顶层设计上加强普惠金融立法，将普惠金融确立为与商业性金融、政策性金融并列的中国特色社会主义现代金融体系的三大支柱之一，以确保普惠金融服务有法可依、有章可循。”徐诺金如是表示。他建议尽快出台《中华人民共和国普惠金融促进法》，该法重点在于明确普惠金融的法律概念和监管主题；普惠金融服务内容和服务对象；普惠金融服务主体和业务运行规范；促进普惠金融发展的扶持措施以及法律责任。

同时，他建议，在普惠金融的发展方式上，应注重“两轮驱动”，一方面整合各方资源，以财政资金为杠杆，撬动金融资源普惠配置；一方面大力发展数字金融，以金融科技实现金融普惠。

那么，河南兰考普惠金融试验区建立以来，当地的普惠金融体系建设到底如何呢? 

据徐诺金介绍，河南省实施了一系列推动普惠金融发展的良性举措。例如，中国人民银行针对普惠金融推出了“普惠通”，这是一个综合所有金融机构和金融服务的移动平台，农户可在这一平台上处理理财产品、信贷产品、惠农补贴等。同时，建立了县、乡、村多级金融服务站；为了实现对农户进行点对点信用评级，建立了普惠金融信用体系；农户只要有合适的生产项目，为其提供一次授信、三年有效的周转贷款，推动建立完善的农户授信体系；创新推出银行、保险等金融机构联合分担的风险防控体系。

记者了解到，按照中国人民银行的“普惠金融指数”，有关机构通过覆盖面、满意度、网点数、信贷规模等近30项指标对兰考进行了评定，对比试验区建立之前和之后的数据可以发现，兰考县的指数排名从河南全省22位上升到了第1位。2016年到2017年，全县贷款增长幅度就超过了40%。徐诺金表示：“我们应以为民情怀和普惠理念为基础，以数字普惠金融为重点探索普惠金融的发展模式。”农业大省需要有强大的普惠金融，下一步，“兰考模式”将被推广到河南省更多地区，助力国家普惠金融政策在河南的落地。

第五次全国金融工作会议提出，要“明确对问题金融机构接管、重组、撤销、破产处置程序和机制，推动问题金融机构有序退出”。这从战略上为我国问题金融机构退出机制的进一步完善提供了指导意见。十九大报告将防范化解重大风险放在了三大攻坚战之首，并且强调要守住不发生系统性金融风险的底线。

当前，我国银行机构风险处置与市场化退出的基本法律框架主要包括《存款保险条例》和《企业破产法》，其已成为我国问题金融机构市场化退出时的法律依据。但是，不可回避的是，相较于我国金融机构市场准入体系的成熟度，其市场化退出机制还很不完善，准入与退出严重失衡。这不利于我国金融资源的高效配置，不利于金融市场的稳定发展，更不利于金融生态的良性循环发展。

相较于国际上金融机构市场化退出机制比较成熟的国家，我国存款保险制度出台实施得较晚，而且，不能完全适应我国金融市场的发展，仍有诸多问题有待于解决。徐诺金细细分析说：“当前没有明确问题金融机构市场化退出标准，缺乏金融机构市场化退出的识别、判断依据；退出的适用方式、实施程序以及债权处置等方面缺乏具体的制度设计；监管部门间协助配合与职能衔接方面的配套建设不够健全。”而且，随着我国金融改革逐步深化和市场竞争的不断加剧，金融业务的不断创新，特别是互联网金融飞速发展带来的冲击，部分银行业金融机构尤其是地方法人机构由于公司治理结构不完善、内部管理水平不高、风控能力较低等原因，经营形势不容乐观。徐诺金提醒说：“现在有个别金融机构资本充足率大大低于监管要求，甚至资不抵债，已经处于破产处置的边缘。”为此，退出机制的建设和金融机构的现实发展情况之间已经形成了明显的矛盾。为此，他认为，我国应借鉴国际经验，从程序与机制等层面作进一步的制度细化和具体完善，其建议如下：

第一，明确金融机构市场化退出标准。问题金融机构市场化退出的关键是解决好“触发标准”，在问题金融机构资不抵债或者股东权益消耗殆尽前及时启动处置。徐诺金建议，应借鉴国际经验，先以资本充足率为单一触发条件，但也要充分考虑补充条件，在实践中探索适合我国国情的其他触发条件。

第二，制定并出台问题金融机构市场化退出实施办法，明确问题金融机构的处置程序、方式，包括对问题金融机构接管、重组、撤销、破产处置的程序和机制等。

第三，充分考虑当前的特殊性，作出有期限限制的过渡性安排。徐诺金认为，由于我国已经积累了一定数量需要处置的问题金融机构，在制定触发标准时应充分考虑各类金融机构发展的历史原因和特殊性，差别对待，制定一定的过渡性安排，如不同的过渡时间和达标标准。过渡期满仍不达标的，再考虑运用存款保险处置平台作市场化退出处理。

四是加强监管部门间的协助配合与职能衔接建设。建议以国务院金融稳定发展委员会成立为契机，建立由存款保险基金管理机构、中国人民银行、银行业监督管理机构等相关部门共同参与的问题金融机构市场退出磋商机制，加强监管协调，强化协同推进，提高风险处置和市场退出的可操作性和有效性，确保金融体系的稳健运行。

金融业综合统计是国家金融基础设施的重要组成部分，对服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革具有重要意义。习近平总书记在全国金融工作会议上强调，推进金融业综合统计和监管信息共享，这为金融业综合统计的改革发展指明了方向。

徐诺金告诉记者，近年来，我国以跨市场、跨机构资管产品为代表的交叉性金融创新产品发展十分迅速，但金融统计在数据收集、信息统计、风险监测等方面还没有形成统一的标准，“条块化”“琐碎化”“片段化”现象严重，且分属于不同的监管部门，行业缺乏统筹协调，一些迫切需要解决的问题已经凸显。一是在统计手段上，当前我国主要还是依靠报表汇总模式，专项统计辅助手段不充分甚至缺失，导致统计结果存在严重的滞后性问题，这与我国金融改革发展对“结构化”的多层次数据需求形成了难以调和的矛盾。二是系统性金融风险监测手段不足，缺乏跨市场、跨机构风险传染的数据监测与分析，不利于提前研判和预警，不利于我国金融改革的进一步推进。三是各金融部门之间统计数据的兼容性较差，交叉重叠和统计空白等现象严重，更重要的是，由此导致统计结果难以及时全面反映经济金融运行情况和政策效果。四是创新型金融机构与金融产品统计不健全，在一定程度上造成了M1、M2货币供应量与实体经济的相关度下降。

针对以上问题，徐诺金提出了五方面的建议：

一是建立健全金融业综合统计法律法规。建议尽快完善金融业综合统计法律框架，增强《中国人民银行法》《银行业监督管理法》《证券法》《保险法》等现有法案中有关金融统计相关规定之间的协调性和统一性，为统计法规的修订及更新提供总体的指导原则和规范。徐诺金认为，在完善法律法规的同时，还应进一步明确规定银行、证券、保险以及其他金融公司如实上报金融统计数据的责任和义务，并赋予和强化中国人民银行收集统计金融数据的职责和监督检查权利。

二是构建科学统筹协调机制。应尽快推动颁布实施金融业综合统计工作意见，促进监管部门间的协作，实现金融业统计工作整体的协调统一。

三是持续推进金融统计标准化。应出台覆盖各金融部门的金融业综合统计准则，规范统计口径、统计方法、统计原则、统计范围，继续推进金融统计标准化研究，提高统计数据的兼容性和全面性。

四是加快构建金融业综合统计信息平台。充分运用大数据、分布式计算、数据挖掘等先进技术，搭建金融基础数据库，满足持续、广泛、及时获取各类信息的统计需要，推动架构转型，实现低成本、高效率储存、管理与分析海量数据。同时，延伸金融统计数据应用领域，形成统一、全面、共享的金融业综合统计信息采集与应用平台，并实现跨市场、跨机构监测。

五是采用“逐笔、全覆盖、无遗漏”的统计模式，确保统计信息的关联与穿透。对金融业务进行最细粒度的“逐笔”统计。以金融业务统计为主线，以最细粒度、全方位采集金融机构全部表内外金融业务和金融产品的逐笔信息。■